ITB Italia

L’ITB CHIEDE IL SUPPORTO AI SINDACI ITALIANI PER SCONGIURARE LA BOLKENSTEIN

Appurato ormai l’immobilismo e la rassegnazione delle altre associazioni categoria, la nostra associazione fatta di imprenditori per gli imprenditori, ha deciso di muoversi da sola per scongiurare, o almeno provarci a questo punto, l’applicazione dell’ormai celeberrima nostro malgrado direttiva Bolksenstein, che come è noto manderà all’asta le concessioni demaniali a partire dal 2015.

In questi giorni infatti, l’Itb Italia ha inviato una lettera a firma del presidente Giuseppe Ricci a tutti i presidenti regionali dell’Anci (Associazione Nazionale Comuni Italiani) per mettere all’erta tutti i primi cittadini del rischio che si sta correndo, affinché anche tutti i sindaci si schierino dalla parte degli imprenditori turistici con una presa di posizione forte.

Questo uno stralcio della missiva: «L’applicazione della direttiva Bolkenstein, in particolare, a partire dal 2015,  comporterà l’effettuazione di gare d’appalto europee, aperte alle società di capitale di tutt’Europa.

Questo significa lo stravolgimento del modello di turismo italiano, basato sulla qualità, la relazione col cliente  e l’attenzione al territorio, a favore di un  turismo basato su società anonime, portatrici di un modello di turismo industrializzato e orientato a sviluppare stabilimenti balneari “all inclusive”, chiusi al rapporto con il territorio. Se pensiamo che l’indotto del turismo balneare vale 45 miliardi di euro, ovvero una fetta rilevante del PIL nazionale, vorremmo davvero che la Sua associazione lottasse al nostro fianco per farci uscire  dalla Direttiva Bolkenstein e far valere la nostra valenza turistica balneare come una nostra tipicità, tipicità esclusivamente Italiana».

In conclusione l’Itb invita i sindaci dell’Anci a partecipare a iniziative comuni volte a tutelare, insieme, il nostro modello di turismo balneare, oltre ad allegare il documento condiviso redatto lo scorso 28 ottobre in occasioni degli Stati Generali del Turismo Balneare al Residence Le Terrazze di Grottammare.

LE NOSTRE PROPOSTE PER SALVARE GLI IMPRENDITORI BALNEARI:

Di fronte a quello che gli operatori del turismo avvertono come un immobilismo politico, l’associazione ITB ha ritenuto opportuno convocare gli stati generali del turismo al fine di approntare un documento che, condiviso da tutti i concessionari, si possa presentare come una proposta concreta in grado di tutelare al meglio il futuro delle circa 28.000 imprese interessate.

Per comprendere le soluzioni prospettate è bene capire dove nasce il problema.

Com’è noto, nel gennaio 2009 la Commissione Europea ha trasmesso al Governo Italiano una nota di “messa in mora nell’ambito della procedura di infrazione n. 2008/4908” volta a verificare la compatibilità dell’art. 37 del codice della navigazione con i principi di cui all’art. 43 Trattato Ce e dell’art.12 di cui alla direttiva servizi n. 2006/123/CE.

Con successiva nota dell’agosto 2009, la Commissione Europea ha chiesto anche la verifica della compatibilità della normativa di cui all’art. 1, c. 2, d.l. 400/1993, conv. L. 494/1994, e successivamente modificato dall’art. 10 L. 88/2001.

Da una semplice lettura della normativa italiana si evince che la procedura di infrazione riguarda i seguenti due aspetti del regime concessorio afferente i beni demaniali marittimi:

a)      il diritto preferenziale di insistenza di cui all’art. 37 cod. nav.

b)      il rinnovo automatico della concessione alla scadenza sessennale

A parere della Commissione Europea detti due aspetti contrastano con i principi di libertà di stabilimento delle imprese comunitarie (art. 43 Trattato CE) e di imparzialità, trasparenza e pubblicità delle procedure di selezione dei concessionari (art. 12, direttiva 2006/123/CE).

L’art. 12 della direttiva servizi, al comma 1, stabilisce che “qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali (…) gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un’adeguata pubblicità dell’avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento”.

A ben vedere la disciplina concessoria attualmente contenuta nel codice della navigazione (ovviamente prima che la finanziaria 2009 abrogasse la seconda parte del comma due di cui all’art. 37 cod. nav.) e nel relativo regolamento di esecuzione NON contrasta in alcun modo con tale previsione.

La normativa nazionale, infatti, prevede che chiunque intenda occupare, per qualsiasi uso o motivo, un’area appartenente al demanio marittimo deve presentare domanda alla regione ovvero, nel caso in cui le funzioni di gestione del demanio siano state subdelegate, ai comuni territorialmente competenti. E’ previsto, poi, che il responsabile del procedimento, entro dieci giorni dalla data di ricevimento della domanda, ne ordina la pubblicazione – per estratto – all’albo pretorio del comune e degli uffici marittimi interessati, in conformità al disposto della legge 340/2000. Il provvedimento con il quale si dispone la pubblicazione della domanda deve, inoltre, indicare il periodo esatto della pubblicazione stessa e contenere l’invito, a quanti ne abbiano interesse, a voler inoltrare entro un termine congruo e ragionevole le osservazioni che ritengono opportuno presentare. Infine, eventuali domande concorrenti con quella che è stata pubblicizzata, devono essere presentate – a pena di inammissibilità – entro il termine previsto per l’inoltro delle osservazioni.

Esperita la pubblicizzazione la domanda viene sottoposta, unitamente alle eventuali osservazioni presentate ed a domande concorrenti, all’esame della Conferenza dei servizi. A questo punto, qualora ci fossero più domande concorrenti per una nuova concessione, viene data preferenza a quella che soddisfi maggiormente l’esigenza di tutela del paesaggio e dell’ambiente nonché gli interessi pubblici connessi alla valorizzazione turistica ed economica della regione, nel rispetto delle linee guida sulla redazione dei piani di utilizzo degli arenili adottate dalle regioni d’intesa con l’autorità marittima. Non si può, comunque, procedere al perfezionamento dell’atto di concessione se non sono decorsi almeno venti giorni dalla pubblicizzazione dell’avviso (art. 18 reg. nav. mar.).

(PIU’ PUBBLICITA’ E TRASPARENZA DI COSI’…………!!!!!)

Anche il secondo comma dell’art. 12 della direttiva servizi, stabilendo che “nei casi di cui al paragrafo 1 (selezione imparziale, trasparente e pubblica in caso di più potenziali candidati), l’autorizzazione è rilasciata per una durata limitata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente (…)” appare ampiamente rispettato dalle previsioni del codice della navigazione laddove all’art. 36 si prevede che l’amministrazione pubblica, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, possa concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali e zone del mare territoriale, per un determinato periodo di tempo.

Sarebbe stato, per tanto, sufficiente eliminare la previsione del rinnovo automatico di cui all’art. 10 L. 88/2001 con la conseguente reviviscenza del diritto di insistenza di cui all’art. 37 cod. nav. per rispondere a quanto richiesto dal comma due dell’art. 12 della direttiva europea: in questo modo si sarebbe stati in linea con l’obiettivo perseguito dall’Europa e, nel contempo, si sarebbe garantito agli operatori turistici, oggi veri e propri imprenditori (grazie alla legge 135/2001), una possibilità di sopravvivenza di fronte alle multinazionali che, con le scelte politiche adottate dal governo, avranno vita facile nel rilevare le “nostre” strutture.

La Commissione europea, inoltre,  cade in errore nel ritenere che la normativa italiana violi anche la libertà di stabilimento prevista e tutelata dall’art. 43 Trattato CE: ad onor del vero, infatti, la legislazione italiana lascia liberi tutti (italiani o stranieri, persone fisiche o giuridiche) di presentare domanda di concessione per un uso turistico-ricreativo del mare, garantendo a tutti la libertà di stabilimento: art. 36 cod. nav. e art. 5 reg. nav. mar..

E non si deve commettere l’errore, infatti, di ritenere che la preferenza, in sede di rinnovo, accordata alle precedenti concessioni, possa essere intesa come un privilegio per il concessionario uscente: essa rappresenta, invece, il meritato riconoscimento, in chi gestisce le strutture balneari, del requisito di abitualità, stabilità, continuità e sistematicità che permette, nel contempo, sia di garantire il recupero degli ingenti capitali investiti, sia di salvaguardare il miglior uso o utilizzo della spiaggia a fini di interesse pubblico: non dimentichiamo che gli imprenditori turistici, investendo negli stabilimenti balneari, sono riusciti anche ad urbanizzare e rendere fruibili al pubblico interi tratti di spiaggia che prima di quel momento erano deserti ed abbandonati.

Per una completa e corretta panoramica della situazione va ricordato che anche la giurisprudenza amministrativa si è vista ben lungi dall’interpretare il diritto di insistenza come un privilegio in capo al concessionario: consolidato orientamento, infatti, ha avuto modo di evidenziare che la ratio legis della normativa è quella di incentivare le iniziative nel settore turistico-balneare, garantendo a colui che investe in tale ambito la possibilità di esercitare l’attività imprenditoriale per un apprezzabile periodo corrispondente, almeno, ad un ciclo economico sufficiente a rendere conveniente l’investimento (TAR Campania, Napoli, n. 11046/2005). Ed ancora: si riconosce la finalità di favorire gli investimenti onde consentirne l’ammortamento ( TAR Friuli Venezia-Giulia, 685/2003). Ma soprattutto ci sembra doveroso ricordare che il Consiglio di Stato – sez. VI –, con decisione n. 257/2009 del 20 gennaio 2009, ha tra l’altro osservato che “la norma di cui all’art. 1 d.l. 400/’93, come modificato dalla l. 88/’01) privilegia e codifica il diritto di insistenza di chi è già concessionario, nell’evidente ratio di salvaguardare (…) l’attività di impresa in atto, al cui svolgimento concorre con carattere di non eludibilità il bene di proprietà pubblico; ciò esclude che debba darsi luogo a valutazione comparativa in presenza di domanda di altro soggetto che aspiri all’utilizzo dell’area già data in concessione (…..)”. Infatti è pacifico che, quando la concessione giunge al termine naturale di scadenza, se il concessionario ha ben condotto l’uso del bene pubblico concessogli, ha diritto di preferenza per il rinnovo temporale del titolo. Questo si verifica in ogni concessione: si pensi alle stazioni di servizio carburanti che insistono su aree pubbliche, ai posteggi nei mercati, alle  edicole etc..

Alla luce di queste considerazioni riteniamo che ci siano tutte le condizioni per:

• reinserire la seconda parte del comma due di cui all’art. 37 cod. nav. (c.d. diritto di insistenza)

e nel contempo

• ribattere fermamente all’Europa che la tutta la normativa nazionale di settore (artt. 36 e 37 cod. nav.; artt. 5, 6, 13, 18 e 19 reg. es. cod. nav.; art. 19 d. lgs. 374/1990; art. 146, c. 2 d. lgs. 42/2004) è, in realtà, alquanto rispettosa sia dell’art. 43 Trattato CE, sia dell’art. 12 direttiva 2006/123/CE.

In ogni caso, ricordando che è la stessa direttiva servizi a prevedere la possibilità di ottenere deroghe a fronte di “superiori motivi di interesse pubblico”, ci si chiede lecitamente se:

a)      la tutela dell’ambiente costiero italiano

b)      la salvaguardia della specificità del settore (costituito da oltre 28.000 micro imprese)

c)      l’alta qualità del turismo italiano

d)      il fatto che il comparto turistico italiano, così come sviluppato, con un ricavo globale di circa 163 miliardi di euro annui (dati del Fondo Monetario Internazionale) contribuisce per il 10-11% al Prodotto Interno Lordo Italiano

ebbene ci si chiede se tutti questi elementi non rappresentino, in realtà, dei motivi interni di preminente interesse pubblico tale da poter chiedere ed ottenere una deroga dall’applicabilità della direttiva anche al turismo (settore che, lo si tenga a mente) era escluso dall’originaria stesura della direttiva Bolkestein!!!!!!!!

La seconda soluzione che vogliamo portare all’attenzione dei politici italiani è la possibilità di ottenere una sclassifica dell’area su cui insiste il manufatto, con conseguente passaggio di tale area nel novero dei beni patrimoniali che oggi, anche alla luce del federalismo demaniale, potrebbero essere ceduti agli enti territoriale con conseguente possibilità per gli operatori di acquistare il fondo su cui poggia lo stabilimento.

E’ doveroso, pertanto, interrogarsi in merito alla possibile “perdita” del requisito di demanialità del bene, onde poterlo sottrarre alla relativa disciplina pubblicistica.

Il quesito potrebbe prendere spunto dal rilievo che vengono regolarmente rilasciate concessioni edilizie, vengono richiesti tributi e vengono rilasciate regolari certificazioni catastali per aree che erano e sono da considerarsi “arenile relitto dal mare”  e per le quali è corretto domandarsi se sia venuta obiettivamente meno la loro destinazione all’uso pubblico.

Dalla combinata lettura del codice civile e del codice della navigazione sappiamo che fanno parte del demanio marittimo, tra l’altro, il lido e la spiaggia. Secondo un orientamento oramai consolidato in giurisprudenza il lido comprende “quella zona di riva bagnata dalle acque fino al punto che viene ricoperto dalle ordinarie mareggiate, escluse quelle dei momenti di tempesta”. La spiaggia, invece, è da intendersi come “ il tratto di terraferma contiguo al lido che risulti relitto dal naturale ritrarsi delle acque, ma pur sempre idoneo ai pubblici usi del mare”. La definizione di arenile, che al contrario non è prevista da alcun dettato normativo, può essere ricavata da alcune sentenze: “gli arenili costituiscono un ampliamento dello stesso concetto di spiaggia, inteso come tratto di terra che si estende oltre il lido verso la terra ferma, senza confini certi, in modo che – a seconda che il mare avanzi o si ritiri – la sua estensione diminuisce o cresce”.

Ma la giurisprudenza (Cass., Sez. Un., 1272/1971) compie un ulteriore e importante passo avanti, elaborando alcuni criteri che tendono a dettare gli indici rivelatori del carattere di demanialità:

è necessario

• che l’area sia normalmente coperta dalle mareggiate ordinarie,
• che l’area, anche se non sottoposta alle mareggiate ordinarie, sia stata in antico sommersa e sia tuttora utilizzabile per uso marino,
• che comunque il bene sia necessariamente adibito ad usi attinenti la navigazione come: accesso, approdo tiro in secco dei natanti, destinazione alla pesca

appare evidente come l’area su cui esiste il manufatto, a ben vedere, non presenta alcuno dei caratteri individuati dalla Suprema Corte, e da ciò se ne può desumere che la zona in questione ben può considerarsi sottratta dal novero del demanio marittimo, per poter essere ricompresa nel patrimonio dello Stato. Tale classifica può avvenire, tra l’altro, per atto di volontà manifestato dalla pubblica amministrazione. La normativa di riferimento è rintracciabile nell’art. 829 c.c. e nell’art. 35 cod. nav. dov’è precisato che “le zone demaniali che dal capo del compartimento non siano ritenute utilizzabili per pubblici usi del mare sono escluse dal demanio marittimo con decreto del ministro della marina mercantile di concerto con quello delle finanze”. Accertata, pertanto, l’esistenza “di atti univoci e concludenti, che risultino incompatibili con la volontà della pubblica amministrazione di conservare la destinazione del bene all’uso pubblico e circostanze, così significative, da rendere non confutabile un’ipotesi diversa dalla definitiva rinuncia, da parte della P.A. al ripristino della pubblica funzione del bene stesso” (Cass., sez. II, 26 gennaio 1996, n. 1480) si può giungere all’emanazione di un provvedimento di sdemanializzazione. Ovviamente tale ipotesi riuscirà a tutelare gli operatori turistici se e solo se verrà previsto un vero e proprio diritto di opzione in capo agli stessi per poter acquisire l’area in questione.

Alla luce di tutte queste argomentazioni tutti gli operatori del settore presenti al convegno indetto dall’ITB in data 28 ottobre 2010 (così come già avvenuto in occasione del convegno organizzato sempre dall’ITB durante la fiera di Rimini – 16 ottobre 2010) ritengono che le soluzioni per far fronte al grave stato di incertezza che investe il comparto siano:

1)      ottenere la non applicabilità della direttiva servizi al settore turistico italiano ( anche, eventualmente, sotto forma di deroga in virtù dei sopra citati motivi di preminente interesse pubblico)

2)      reinserimento del diritto di insistenza nel art. 37 così come formulato prima dell’intervento abrogativo avuto con la finanziaria 2010

3)      sdemanializzazione dell’area su cui insiste il manufatto e contemporaneo diritto di opzione in favore del concessionario per l’acquisto della struttura.

Si vuole concludere, infine, con una considerazione.

Le autorizzazioni per la gestione degli stabilimenti balneari rientrano tra quelle di cui all’art. 86 T.U.L.P.S., approvato con r.d. 773/1931, e quindi sono giustificate da motivi di pubblica sicurezza, salute pubblica e tutela dell’ambiente. Come tali, per evitare disparità di trattamento tra esercenti, non possono e non devono essere assoggettate a regole diverse da quelle che riguardano le altre strutture ricettive (alberghi, campeggi, villaggi turistici, case vacanze etc.), pubblici esercizi di somministrazione (bar, ristoranti etc.), locali di divertimento e svago in genere, che com’è noto sono permanenti. D’altra parte quale manifesta illogicità si verificherebbe se fosse rilasciato un titolo abilitativo per gestire uno stabilimento balneare con licenza a carattere permanente (ex art. 86 TULPS) localizzato in una struttura assentita con concessione demaniale caratterizzata da aleatorietà di rinnovo alle singole scadenze ????!!!!!!

Itbitalia 28 ottobre 20010

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